До 1 января 2006-го нормативная правовая база, регулирующая систему закупок для государственных и муниципальных нужд, не позволяла сформировать единые правила и стандарты в этой области. В 2005—2006 годах была проведена реформа, итогом которой стал Федеральный закон от 21 июля 2005-го № 94‑ФЗ, который в настоящее время регулирует данную сферу. Закон уравновесил и создал единые условия для закупок по всей территории России от федерального до муниципального уровня.
На протяжении последних лет система государственных и муниципальных закупок претерпевает значительные изменения. Динамика роста объемов госзакупок в России подтверждает своевременность и актуальность реформы в данной сфере. Если в 2000 году их объем составил 230 млрд. рублей, то в 2007-м эта цифра по оценкам Минэкономразвития достигнет 2,5 трлн. рублей, т. е. вырастет более чем в десять раз — что стало возможно благодаря экономическому развитию и благополучной для нашей страны рыночной конъюнктуре.
В настоящее время базисными принципами, лежащими в основе системы госзакупок, являются эффективность, прозрачность и открытость. Эффективности нельзя добиться без открытости, т. е. возможности всех желающих принять участие в торгах на равных условиях в ситуации высокой конкуренции. В свою очередь открытость невозможна без прозрачности, которая достигается посредством надлежащего информационного обеспечения. Закон стал серьезным толчком для развития информационных технологий в сфере государственных закупок. Прежде всего положено начало перехода от устаревших форм информационного обеспечения к новым — к широкому применению Интернета в качестве информационного ресурса о госзакупках.
Одними аукционами в закупках обойтись трудно
Владимир Овчинников, директор компании MERLION Projects
Вне всякого сомнения те изменения, что происходят в таком сравнительно новом для государства начинании, как государственные торги и аукционы, ведут к повышению эффективности. Ни для кого не секрет, каким образом определялись победители в закрытых тендерах. Поправки, внесенные в законодательство, открывают путь всем игрокам рынка для участия в честной конкурентной борьбе. Однако, думаю, пройдет еще немало времени, пока рынок полностью перестроится и примет новые правила игры.
Вместе с тем хотелось бы отметить целый ряд нерешенных проблем. Пока не все конкурсы и аукционы публикуются на федеральных ресурсах, что требует дополнительных трудозатрат от игроков рынка и снижает качество предложений.
Было бы целесообразно прибегать к анонимности участников торгов и только после объявления победителя открывать его имя. Это позволило бы избежать возможного коррупционного подхода в госзакупках.
Есть и ещё одна серьезная проблема: после обнародования результатов торгов бывшие претенденты не получают информации о том, насколько удовлетворены запросы заказчика, и не могут сопоставить заявленные и конечные результаты. А это необходимо для анализа своих возможностей с целью дальнейшего участия в торгах и повышения конкурентоспособности.
Вообще на мой взгляд одними аукционами в закупках обойтись трудно: для больших проектов нужны тендеры. Однако тендер зачастую готовится под конкретного вендора. С моей точки зрения, необходимо уходить от конкретного прописывания технических характеристик и проводить тендер решений. В этом плане показателен западный опыт, когда поставщики представляют заказчику законченное решение.
Информация о закупках
Если до 2006 года под информационным обеспечением подразумевалось только печатное издание, в котором публиковалась информация о закупках, то в настоящее время это уже многоуровневая информационная система, находящаяся в открытом доступе в сети Интернет. Наряду с официальным печатным изданием, которое перешло к нам из старого законодательства, появились новые информационные ресурсы, дающие поставщикам наиболее полную информацию о размещаемых заказах, о ходе их размещения, об итогах закупочных процедур.
Прежде всего это официальный сайт, где публикуется информация о закупках и сведения о том, каким образом эти закупки завершились: кто принимал участие, кто одержал победу и так далее. Реестр государственных контрактов — это ресурс, в котором содержится информация обо всех контрактах, заключенных от имени РФ, регионов России, муниципальных образований, за исключением сведений, представляющих государственную тайну (т. е. о закупках для нужд обороноспособности и безопасности государства). Реестр недобросовестных поставщиков содержит данные о тех, кто в ходе исполнения государственного контракта недостаточно полно выполнил свои обязательства либо уклонился от заключения государственного контракта в ходе процедур размещения заказа. И, наконец, планы-графики размещения заказа — это тот информационный ресурс, который может дать поставщикам предварительную информацию о намерении заказчика в тот или иной период осуществить закупки товаров, работ и услуг, т. е. своего рода прогноз, составленный заказчиком по закупкам на текущий год.
Контроль и координацию информационного обеспечения осуществляют следующие органы государственной власти: Минэкономразвития, которое отвечает за официальный сайт РФ для размещения информации о заказах; Казначейство России, ведущее реестр государственных контрактов; ФАС России, задействованная в ведении реестра недобросовестных поставщиков; Рособоронзаказ, регистрирующий контракты, сведения о которых составляют государственную тайну.
Размещение заказа
Каким же образом размещаются заказы по нынешнему законодательству? Прежде всего государственный заказчик в соответствии с нормативной правовой базой обязан подготовить прогноз объемов закупок. В нём говорится, какие товары, работы и услуги и в каком количестве заказчик намерен закупить в будущем году. Эти сведения направляются в Министерство экономического развития и торговли РФ, и после определенной обработки Минэкономразвития России направляет обобщенный прогноз в Правительство. Для чего это нужно?
Дело в том, что финансирование госзакупок — это одна из наиболее крупных расходных статей федерального бюджета. Например, в 2007 году стоимость государственных закупок за счет федеральных средств приблизится к 1,5 трлн. рублей, что составляет 25% расходной части бюджета на год, или около 5,5% от объема валового внутреннего продукта России по состоянию на июнь 2007-го.
Итак, план-график размещения заказа формируется на основе прогнозов, которые были направлены в министерство в соответствии с действующим законодательством, и он должен быть помещён в Интернете. Следующая процедура — это уже непосредственное размещение заказа и извещение о проведении закупок в официальных источниках информации, т. е. на официальном сайте и в официальном печатном издании. Затем объявляются результаты по процедурам размещения заказов. И наконец в течение трёх рабочих дней после заключения контракта сведения направляются в реестр государственных или муниципальных контрактов.
Важно отметить, что наполнение официальных сайтов и реестров контрактов определяется либо федеральным центром, либо региональными и муниципальными властями. Единственный общий всероссийский ресурс — это реестр недобросовестных поставщиков. Неважно, где провинился поставщик: на федеральном или муниципальном уровне, — он все равно попадет в единый всероссийский реестр, и все заказчики смогут учесть негативную практику взаимодействия госорганов с таким поставщиком.
Есть проблемы с исполнением требований закона
Владимир Дунайцев, генеральный директор компании «Систематика»
Безусловно, Федеральный закон № 94-ФЗ способствует открытости и прозрачности процесса госзакупок, это его основная задача и главное преимущество. Закон обязывает заказчиков публиковать информацию о конкурсе в Интернете, следовательно, эта информация становится доступной в гораздо большей степени, чем раньше, когда достаточно было дать заметку в газете. Кроме того, это один из немногих законопроектов, который охватывает не только федеральный уровень, но и муниципальные образования.
Но по нашему опыту (а «Систематика» работает на этом рынке уже много лет) до сих пор не устранён целый ряд трудностей. Во-первых, есть проблемы с исполнением этого требования в некоторых частях нашей страны. Термин «цифровое неравенство» применим не только к отдельным гражданам, но и к регионам. Кроме того, нет единой системы, единого реестра: порталы республик, областей, муниципальных образований существуют сами по себе, процедура передачи данных не доработана. На наш взгляд, создание единого портала госзакупок должно способствовать упрощению процесса, но сегодня для того чтобы быть в курсе объявленных конкурсов, приходится отслеживать обновления на тысячах различных сайтов.
Кроме того, по закону автоматически выигрывает тот, кто предложил наименьшую цену. Хотя большинство крупных заказчиков понимают важность таких факторов, как гарантийное и сервисное обслуживание, опыт компании в реализации проектов и ее репутация, закон требует признать победителем того, кто предложит пусть и не самый лучший, зато самый дешевый продукт. Таким образом, потери в качестве пока неизбежны.
Текущее состояние и проблемы
На сегодня во всех субъектах Российской Федерации уже есть официальные сайты и реестры государственных контрактов. Более полутора тысяч муниципальных образований также внедрили сайты для размещения информации о заказах. Кто же применяет эту систему в своей деятельности? По данным федерального казначейства приблизительная цифра государственных заказчиков, расходующих средства федерального бюджета, в этом году достигнет 36 тыс. Число поставщиков, которые ежедневно обращаются к информационному ресурсу, уже перевалило за сотню тысяч. Ежедневно с официальных сайтов скачивается порядка 10 Гбайт информации. Число официально зарегистрированных заказчиков составляет более 25 тыс. человек, а количество зарегистрированных поставщиков достигло 10 тыс.
Пока недостаточно развита система электронных аукционов. Причина в том, что нормативно-правовой базой еще не созданы благоприятные условия для повсеместного внедрения этой процедуры. Отсутствуют механизмы, которые закрепляли бы за действиями участников электронных аукционов статус юридически значимых. То есть в ходе их проведения невозможно гарантировать отсутствие каких-то злонамеренных поступков со стороны «интернет-хулиганов» или нечистых на руку конкурентов. Для того чтобы сделать электронные аукционы достоверными и легитимными, эксперты из Минэкономразвития России разработали новую процедуру их проведения, которая будет способствовать более эффективному применению государственными заказчиками данного способа размещения заказа. Вместе с тем можно отметить, что на региональном уровне, например в Москве и Татарстане, электронные аукционы проводятся чаще и эффективнее. Экономия бюджетных средств по итогам электронных аукционов, а также их эффективность постоянно увеличиваются.
Перспективы
Что ждет систему госзакупок и как она будет совершенствоваться? Первого октября 2007 года вступил в силу Федеральный закон от 24 июля 2007-го № 218-ФЗ, который привнес в неё значительные изменения, в том числе с точки зрения информационного обеспечения. Во-первых, ликвидируются требования обязательной публикации извещений о закупках и сведений об их результатах в печатном издании, что сэкономит государственным и муниципальным заказчикам массу времени и денег. Если размещение такой информации в Интернете осуществляется без взимания платы, то публикация тех же сведений в официальной печати предполагала существенные расходы (например, на федеральном уровне за один символ печатного извещения заказчик должен заплатить 48 копеек). Во-вторых, в 2010 году состоится переход от разрозненной системы интернет-сайтов к единому всероссийскому ресурсу, в котором будут содержаться сведения обо всех закупках, производимых на территории страны. Это будет, наверное, самый крупный государственный ресурс, который когда-либо формировался не только в России, но, возможно, и в мире.
В настоящее время Минэкономразвития России занимается подготовкой данного проекта. Затем планируется проведение ряда конкурсов на право выполнения работ по созданию указанного информационного ресурса, и любой разработчик, имеющий такую возможность, может принять участие в конкурсах и претендовать на госконтракт по реализации одного из крупнейших государственных проектов в сфере ИТ.
Реформа госзакупок в последний год была одной из наиболее детально обсуждаемых в Белом доме. Решение о переводе всех закупок в электронную форму было принято правительством еще в конце 2013 года, совещания по теме практически в еженедельном режиме проводил первый заместитель премьера Игорь Шувалов, в периметре реформы работают Минфин, Минэкономики, ФАС, Росимущество и Федеральное казначейство, госкорпорации, крупнейшие госкомпании и инвестбанки. "Ъ" изучил, чего хотят чиновники и участники рынка от новой системы, какие видят в ней риски и почему на решение технического в целом вопроса у правительства ушло — и еще уйдет — несколько лет.
"Лучший закон о закупках"
Исторически регулирование сферы госзакупок вызывало межведомственные трения еще при разработке первого закона о них (94-ФЗ). Документ серьезно расширил функционал ФАС в контроле процедур размещения госзаказа — однако позднее ведомства начали добиваться реализации в системе закупок государства более сложного функционала для того, чтобы более эффективно обеспечить закупки технически сложной, наукоемкой, нестандартной и тому подобной продукции, а также работ и услуг. Это требовало использования механизмов предварительной квалификации и подтверждения способности подрядчиков выполнить заказ — однако усложнение системы, по мнению ФАС, увеличивало вес неценовых критериев при оценке предложений, а значит, снижалась экономия бюджетных средств и возрастал риск коррупции. В службе до сих пор вспоминают 94-ФЗ как "лучший закон о закупках".
Разногласия по вопросу регламентов поведения государства и его поставщиков при госзакупках сохранились и на следующем этапе реформы — при разработке закона о контрактной системе (44-ФЗ). Идеологически Минэкономики, которое возглавляла тогда Эльвира Набиуллина, добивалось того, чтобы закон 44-ФЗ регулировал не только размещение заказа, но и этапы планирования и последующего исполнения контракта. ФАС же при этом настаивала на сохранении в законе прозрачности самих процедур закупок, которые были присущи 94-ФЗ. В результате закон о контрактной системе получился существенно шире и описывал весь закупочный цикл — от планирования до приемки результатов. Были установлены новые способы определения поставщика (двухэтапные конкурсы, конкурсы с ограниченным участием, запросы предложений). Появились антидемпинговые меры, реестр банковских гарантий, контракты жизненного цикла, банковское сопровождение контрактов.
Крупнейшие закупки стали предметом общественного обсуждения, но прозрачность процедур оформления госзаказа ФАС по-прежнему не устраивала — и в итоге многие аспекты процедур закупок были приведены к тем, что были изначально в 94-ФЗ. В частности, за 2016 год решением правительства заключение всех "несложных" строительных контрактов было возвращено в форму аукциона, а для оставшейся части "сложных" проектов значимость неценовых критериев была сокращена с 40% до 20%.
Цифровая революция
Нынешний этап реформы закупочной деятельности государства должен по идее снять сохранившиеся в контрактной системе противоречия за счет существенного прогресса в информатизации правительства. Успехи ФНС в контроле налоговых платежей, Минэкономики и ФАС — в объединении всех торгов на едином сайте, Федерального казначейства — в информатизации бюджетной сферы и Минфина — в области бюджетного планирования предполагается объединить в рамках единой информационной системы госзаказа (ЕИС). Это позволит решить одновременно все задачи, интересующие ведомства, участвующие в планировании, размещении, контроле и оплате всех товаров и услуг, которые закупает государство на 8 трлн руб. в год. Рабочие места в ЕИС должны обеспечить Минфину возможность планировать бюджетные расходы и оценивать адекватность цен поставщиков, ФАС — предоставить данные о соблюдении процедур размещения заказа обеими его сторонами и о состоянии конкуренции в этой сфере, для Минэкономики же ЕИС де-факто является инструментом мониторинга развития отраслей экономики и источником данных о госучастии в ней.
Методическим обеспечением госзаказа до весны 2017 года занималось Минэкономики — идеологически этим блоком руководил замглавы ведомства Евгений Елин, курировавший запуск контрактной системы, всю нормотворческую работу, выработку требований к функционалу ЕИС, работу с заказчиками и поставщиками. Однако, как признают и в министерстве, и в Минфине, и в ФАС, к концу процесса передача работы над ЕИС Минфину и подконтрольному ему Федеральному казначейству выглядела все более обоснованной. Оставшиеся технические задачи, по словам главы казначейства Романа Артюхина, являются для оператора ЕИС рутинными, а решать вопросы тонкой настройки и методического сопровождения удобнее в связке "казначейство-Минфин".
"Казначейства существуют в каждом субъекте. Информационно они обеспечены в самой высшей степени. Если казначейство будет следить за системой, то у ФНС будет возможность отслеживать деятельность фирм-однодневок и факты неуплаченного НДС. Именно так они должны работать в рамках государственного заказа",— отмечает куратор реформы в Белом доме, первый вице-премьер Игорь Шувалов. Техническое обеспечение работы ЕИС передано госкорпорации "Ростех" — она выбрана единственным поставщиком, что в Минфине объясняют уникальностью задачи: по словам замглавы ведомства Алексея Лаврова , "другую такую систему государство вряд ли соберется заказывать". Сейчас контракт Минфина с "Ростехом" находится в стадии подготовки, говорит господин Артюхин, корпорация "погружается в проблематику".
Что делать
"Ростеху" предстоит обеспечить работоспособность ЕИС в довольно сложной конфигурации: система должна содержать и постоянно обновлять данные единого каталога (де-факто прейскуранта всех закупок), включая спецификации и цены всех товаров и услуг, которые интересуют власти. Также в ЕИС будут храниться все данные о контрактах — от их планирования (в идеальном представлении Минфина — на трехлетний период), извещения о закупках, проведения процедур выбора поставщиков (запроса котировок, аукциона, конкурса и т. д.), заключения госконтрактов, контроля их выполнения и до окончательной фиксации в системе актов выполненных работ или документов о поставках и расчетах за них. Эта база данных должна давать ФАС возможность проверять конкурентность сделок и соблюдение участниками процедур в режиме онлайн, выдавать агрегированную статистику о числе и стоимости товаров, работ и услуг, а также об участниках торгов, их репутации, квалификациях и т. д. Для Минфина и казначейства ЕИС станет источником данных о госзаказчиках, состоянии бюджетных расчетов с ними и эффективности расходования казны.
Более того, возможность сопряжения ЕИС с информационными системами ФНС, в частности реестром юрлиц и системой контроля уплаты налогов, позволяет ведомствам как проверять частных контрагентов государства в случае крупных госконтрактов, так и "выглядывать" за пределы бюджетной сферы — в частности, проверяя цепочки субподрядчиков и контролируя их на предмет распределения между ними налогооблагаемой прибыли,— и учитывать эти данные при выборе поставщиков для будущих госконтрактов. "Казначейство и электронные площадки будут связаны таким электронным протоколом, мимо которого даже мышь не должна будет прошмыгнуть",— говорит господин Шувалов. "Когда ЕИС заработает, непрозрачных участков в госзаказе не останется в принципе",— поддерживают первого вице-премьера в казначействе.
Сейчас нерешенными остаются в основном периферийные вопросы работы ЕИС — например, продолжается теоретический спор ведомств о том, насколько глубоко необходимо изучать деятельность контрагентов государства при реализации казначейского сопровождения. Даже в самом казначействе признают, что хотели бы избежать "чрезмерного вмешательства в частный деловой оборот" — однако не готовы и допустить ситуации, при которой в цепочке посредников оседает 30-50% стоимости госконтракта. Среди видов закупок наибольшие сложности у ведомств вызывает контроль заказа работ и услуг: ФАС настаивает на установлении качественных и квалификационных показателей в качестве обязательных требований и снижении веса неценовых критериев при оценке предложений, конкретные же заказчики отмечают, что им часто важнее привлечь исполнителя, который оценит работу дороже, но выполнит ее качественно и в срок.
Также у ведомств нет единства в вопросе контроля закупок госкомпаний. В Минэкономики и Минфине воспринимают их закупочную политику как антиконкурентную, но признают, что такие экономические агенты должны пользоваться большей свободой в расходах, чем распорядители бюджетных средств. В ФАС же больше обеспокоены процедурными вопросами и рассчитывают постепенно ужесточить регулирование закупок госкомпаний, сблизив его с требованиями закона о контрактной системе. Так, по словам замглавы службы Рачика Петросяна , идеальной в ФАС воспринимают модель, в которой заказчики по 44-му и 223-му законам заполняют в ЕИС одни и те же формы извещений и процедур — но при этом контрактные менеджеры госкомпаний могут игнорировать поля, относящиеся к бюджетным ограничениям. Таким образом, подрядчики не будут путаться в процедурных особенностях, которые изобретаются от заказчика к заказчику, а сконцентрируются на предложении лучших условий для заказчика.
Кто виноват
Сложность ЕИС и отсутствие головного ведомства-исполнителя, однако, вызвали неоднократные задержки и сбои в работе над ней. Так, в начале года работа системы была де-факто парализована. В Минэкономики это объясняют тем, что введенное в систему требование проверки казначейством публикации заказчиками планов-графиков закупок было блокирующим, при этом алгоритма автоматизированной проверки еще не было. В казначействе добавляют: не понимали, как работать с планами, и заказчики. В результате казначейство вручную контролировало поток новых данных, что регулярно вызывало отказы в публикации извещений о закупках. Проблема была решена смягчением контроля — в казначействе говорят, что темпы публикации извещений о закупках уже восстановлены, а алгоритм проверки планов будет доработан и введен в действие позже.
Ужесточение же контроля над рыночным поведением АО с госучастием вызывает отчетливое противодействие. Так, по словам федерального чиновника, сейчас можно говорить о "тихом ползучем саботаже", с которым сталкивается исполнительная и законодательная власть в этой сфере. "Многие участники процесса построили свои площадки, все сделали, как будто закон исполняют — а по сути, никакой конкуренции. Есть хорошо организованные связи, — продолжает собеседник "Ъ".— Когда подают документы на участие в тендере, то машина не читает предложения — оказывается, они в большей части в фотографическом виде направляются на электронную площадку! Это все фикция".
При этом чиновники отмечают — субподрядчики должны понимать, что за ними действует особый контроль со стороны казначейства и ФНС. "Мы можем легко оформлять им крупные авансы, вплоть 60-70%, если нужно, но каждый раз надо смотреть движение средств, приемку работ, списание оплаты, хотя отчетность об этих средствах можно сделать значительно легче,— говорит господин Шувалов.— К тому же надо научиться контролировать, чтобы выделенные средства были направлены на выполнение контракта. Новое законодательство должно обеспечить способность к конкуренции, которой до этого фактически не наблюдалось".
Дайте срок
Уже на финальном этапе обсуждения реформы — в апреле 2017 года — в Белом доме возникла еще одна интрига, связанная со сроками запуска системы. Обсуждение инициировал глава Федерального казначейства Роман Артюхин, осторожно высказавшийся о том, что ведомство считает разумным перенести окончательный срок "электрификации" всех закупок на год. Казначейству, выступающему расчетной системой для всех госзаказчиков, сдвиг сроков необходим для отработки всех процедур, которые в ежедневном режиме придется выполнять 200 тыс. госзаказчиков — в отрасли работает около 1 млн специалистов по закупкам, и для бесперебойного перехода на новые правила IT-системы придется перенастраивать, а людей — переобучать. Это решение 4 мая поддержал своим поручением и президент Владимир Путин: с 1 июля 2018 года заказчики получат право на определение поставщиков в электронной форме, и только с 1 января 2019 года оно станет обязанностью.
При "цифровизации" закупок применяется принцип "погружения" опробованных в пилотных проектах методов и функций в "большую" систему контроля госзаказа — как в случае с системой контроля закупок лекарств, ряд наработок которой также войдет в ЕИС. Также президент уже поручил до 1 июля 2017 года перевести на электронные площадки, на которых закупается государство, обязательные закупки госкомпаний у малого бизнеса (напомним, последнему выделена квота в 10-18% таких закупок). По словам Игоря Шувалова, эту поправку к закону о закупках госкомпаний поддерживало правительство. "Чтобы торги по квоте МСП шли не на их корпоративных площадках, а на федеральных. Это даст совсем другой, более высокий уровень прозрачности",— говорит он.
Отметим, что, несмотря на передачу полномочий по окончательной настройке ЕИС Минфину и казначейству, Белый дом решил сохранить и накопленный опыт Минэкономики, поручив ведомству заняться завершением работы над проблемными законопроектами о переводе закупок в электронный формат (такое решение было принято на совещании в правительстве 10 мая). Само рассмотрение документов во втором чтении предварительно запланировано на конец июня. Основной проблемой, которую предстоит решить за это время, будет подготовка более тридцати подзаконных актов и расчет тарифа, который будут вправе взимать операторы электронных площадок за свои услуги.
По мнению гендиректора «Росатома» Алексея Лихачева (на переднем плане), сегодня главный вызов для госкорпорации – стремительный рост числа зарубежных клиентов. Фото Анастасии Барей
Портфель заказов Росатома постоянно расширяется, меняется его структура. А вместе с этим приходится корректировать и подход к системе закупок. По словам генерального директора госкорпорации Алексея Лихачева, физические объемы теперь совершенно другие, да и количество поставщиков только растет. И действительно, с 2011 года масштаб увеличился вдвое. Теперь ежедневно разыгрывается заказов приблизительно на 2,5 млрд руб. и борются за них до 140 предприятий.
На VIII Международном форуме поставщиков атомной отрасли АТОМЕКС-2016, который проходил в Москве 19 и 20 октября, Алексей Лихачев подчеркнул, что стремительный рост числа зарубежных клиентов - главный вызов сегодняшнего дня. С одной стороны, это открывает новые возможности, с другой – требует серьезного пересмотра действующих процедур.
Программа на ближайшие 10 лет включает до 40 энергоблоков в 15 странах мира. Ее финансирование достигает 150 млрд долл. При этом жесткие требования международных договоров зачастую диктуют переход на новые стандарты качества, которые подталкивают к более строгому отбору поставщиков. Большинство соглашений межправительственные, а значит, отступить от них из-за срыва поставок без имиджевых потерь как для корпорации, так и для государства невозможно. Во многих случаях работа ведется, как правило, на территории стран-партнеров, поэтому необходимо следовать их нормам, в том числе техническим. И здесь Россия должна сыграть на опережение, заранее адаптировавшись к основным тенденциям современного мирового рынка.
Постепенная трансформация
Росатом идет по пути укрупнения закупок, сокращения их количества. Основной принцип – объединение схожих покупок в одну. Такие «пакеты» формируются путем внедрения более долгосрочных контрактов, а также совмещения товаров одной категории для удовлетворения потребностей сразу нескольких предприятий. По возможности проводятся типизация и унификация технических характеристик приобретаемых товаров и услуг. В этом году категорийное управление должно охватить 73 организации и 474 млрд руб., то есть 48% годовой программы закупок (дополнительный экономический эффект от этого в первом полугодии 2016 года составил 7 млрд руб.). Оценивая перспективы категорийных стратегий, директор по закупкам, материально-техническому обеспечению и управлению качеством госкорпорации «Росатом» Роман Зимонас отметил: «В любом случае дополнительная экономия при проведении таких закупок составляет минимум 4%, поэтому это направление мы будем развивать и планируем довести его как минимум до 70% при проведении закупок, не касающихся малого бизнеса. Вот, например, раньше мы покупали подогреватели высокого давления с ценой около 1,165 млрд руб. При объединении потребностей и прямого приглашения изготовителей к процедуре нам удалось снизить практически на 55% цену». Вместе со всем вышеперечисленным отдается предпочтение открытым конкурентным процедурам.
В сумме эти меры дают неплохой результат. Затраты госкорпорации снижаются. Ее экономия за семь лет – почти 425 млрд руб. Кроме того, с 2011 года среднее количество участников в крупных закупках выросло с 3,5 до 7. Поставщиков становится больше, и это говорит о том, что процесс стал более прозрачным и доступным для предпринимателей. Совершенствуется практика предварительного информирования всех заинтересованных лиц. Одна из основных задач кампании – сделать закупки максимально открытыми и привлекательными для партнеров.
Конкурентная среда
Объем конкурентных закупок растет каждый год. В 2015 году их сумма была 643,59 млрд руб., по итогам этого года Росатом рассчитывает поднять планку до 786,84 млрд руб. Значительную часть этого плана – 329,54 млрд руб. – уже удалось исполнить, а выданные заказы не дают возможности усомниться, что оставшегося времени хватит для достижения цели. Между тем в следующем году, согласно прогнозу, сумма должна превысить 800 млрд руб.
Только в этом году корпорация успела сэкономить при конкурентных процедурах более 15 млрд руб. собственных средств, то есть 9,7% от общей стоимости лотов. За семь лет ей удалось сберечь таким образом 166,5 млрд руб.
По традиции с 2012 года все конкурентные закупочные процедуры ГК «Росатом» проводит на электронных торговых площадках. На данный момент их всего три – «Фабрикант», «Росэлторг» и B2B-Center. Ежегодно они обрабатывают около 30 тыс. заказов.
В связи с тем, что больше половины закупок осуществляется для сооружения объектов за границей, корпорация решила упростить доступ иностранных компаний к электронным торгам. Теперь они могут участвовать в них без цифровой подписи с параллельной подачей всего пакета документов на бумажном носителе.
Объемы заказов растут, и приходится ускоряться. На этой волне Росатом решил опробовать новый закупочный механизм – электронный магазин. Дело в том, что сейчас даже самая короткая процедура – запрос цен – порой съедает больше двух месяцев. В случае с простой продукцией это непростительная трата времени. Для таких товаров достаточно просто выработать конкретные нормы и типовые технические требования. Ориентируясь на эти критерии, поставщики смогут оставить свои предложения в магазине в виде оферты. По сути, они вешают на продукцию ценник, и ее можно будет приобрести без проволочек. В ряде случаев это позволит провести закупку за сутки.
Малый и средний бизнес
Участие субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП) в закупках госкорпорации расширяется. Закон требует держать их долю выше 18%. Естественно, этот показатель рассчитывается, отталкиваясь только от того, что предприятия атомной отрасли вправе приобретать у МСП. По понятным причинам работы и услуги, оборудование и материалы, а также другая продукция, непосредственно связанная с использованием мирного атома, здесь под запретом.
Установленный порог Росатом преодолел с лихвой. Запланировано 50,8% закупок у МСП, в денежном выражении это 71,45 млрд руб. А на инновационную и высокотехнологичную продукцию малого и среднего бизнеса, где закон установил обязательства в размере 200 млн руб., в этом году корпорация собирается потратить 832 млн руб. Таким образом, заказы от Росатома ежедневно получают в среднем 22 субъекта МСП на сумму 150 млн руб.
Борьба за добросовестность
Для минимизации злоупотреблений в процессе закупок приходится постоянно совершенствовать систему. Законодательство тоже не стоит на месте и периодически открывает новые возможности для участников по сохранению паритета. Так, Федеральный закон о контрактной системе № 44-ФЗ ввел в «игру» дополнительные инструменты для борьбы с антидемпингом. К концу этого года Росатом начал применять их на практике. И как раз кстати, ведь бывали ситуации, когда компании уводили стоимость далеко вниз, побеждали, а затем просто отказывались от контрактных обязательств. Теперь, если поставщик сбрасывает цену больше, чем на 50%, ему предложат увеличить обеспечение исполнения договора в полтора раза – с 5 до 7,5%.
Чтобы подать жалобу на нарушение конкуренции при закупках, далеко ходить не нужно. Возникшие претензии готовы рассмотреть Центральный арбитражный комитет (ЦАК) Росатома и арбитражные комитеты его дивизионов. Сейчас участники обжалуют лишь 1,5% конкурентных закупок. Но этими функциями ЦАК не ограничивается. Он также рассматривает обращения о включении той или иной сомнительной компании в список недобросовестных поставщиков атомной отрасли. Кроме того, была открыта горячая линия по борьбе с хищениями и мошенничеством. Своевременное пресечение нарушений позволило сэкономить за пять лет более 600 млн руб. (результат этого года уже перевалил за 16 млн руб.).
В поддержании репутации на рынке ядерной энергетики один из ключевых элементов – соблюдение сроков. Чтобы сдать объект в срок, госкорпорация старается максимально ускорить все возможные процедуры при получении элементов, необходимых для исполнения собственных обязательств. Например, срок проведения всех переторжек, то есть согласования окончательных условий с компанией, получившей заказ, сокращен с 10 до 7 дней. Вследствие этого трудозатраты и потери драгоценного времени в период закупок сократились на 7–10%. Теперь одна из задач – сократить бумажный документооборот в 10 раз.
Однако контрагенты не всегда хотят, а иногда и не могут действовать с требуемой оперативностью. Доступ к обеспечению заказов Росатома получить не слишком сложно, достаточно иметь опыт, финансовую устойчивость, необходимую лицензию и минимальные ресурсы. Но по факту компании, бывает, оказываются не готовы сразу приступить к выполнению заказа, а иногда вообще не знают с чего начать. Проблема в том, что наличие технического проекта, испытательной базы или действующего производства на данный момент не проверяется. Компания подтверждает наличие определенной инфраструктуры и оборудования, но вот позволят ли эти условия произвести запрашиваемый продукт, они доказывать не обязаны. В таких случаях исполнение договора сильно затягивается, может, и на несколько лет, из которых непосредственно изготовление заказанного оборудования составляет хорошо если треть. Самое печальное, что положительного результата можно так и не дождаться. А это ведет к реальным экономическим потерям и репутационным рискам, отметил Роман Зимонас на форуме АТОМЕКС-2016. Исправить положение дел можно отчасти путем серьезной типизации заказов. Для важной и критически важной продукции, которая может или точно приведет к срыву проекта, типизация должна доходить вплоть до рабоче-конструкторской документации. То есть, получив заказ, производитель должен будет изготовить объект конкретной конструкции по уже существующим нормам от предшествующих заказов. Роман Зимонас сообщил поставщикам, что вообще корпорация надеется прийти к тому, чтобы все ее заказы были так или иначе заранее проработаны и желательно уже имели аналоги на рынке.
На пути к новым нормам
Росатом не только следует за меняющимся законодательством в сфере госзакупок, но и активно участвует в его формировании. По этому вопросу корпорация тесно сотрудничает с Минэкономразвития и Федеральной антимонопольной службой.
Если по необходимости создать единый перечень способов проведения закупок у сторон нет разногласий, то вот за сохранение права расторгнуть договор Росатому пришлось побороться. Правительство все же согласилось с контраргументами, по крайней мере в части отношений с иностранными заказчиками. Роман Зимонас привел такой пример возможных последствий запрета: «Пример, я думаю, что можно уже сегодня о нем говорить, это турецкая станция Аккую. Вот мы строили, мы играем конкурс, и вот приходит всем известная информация, что мы больше не строим, мне продолжать заключать договор? Это миллиарды рублей. Кто их будет оплачивать? У нас нет денег, то есть у нас остановилась инвестпрограмма. Мы больше не строим станцию, но, учитывая, что у нас теперь запрет в законе отказа от заключения договора, я обязан заключить и, видимо, заплатить». К счастью, сейчас ситуация с реализацией турецкого проекта нормализовалась.
Предложения, которые касаются электронных площадок, госкорпорация встретила положительно. В частности, законодатель хочет установить требование, чтобы все конкурентные закупки проходили исключительно в электронной форме. То же самое касается заказов у МСП. Единственное исключение, на котором настаивает Росатом, это зарубежные проекты, если местные компании не могут работать с нашими электронными площадками, корпорация хочет оставить за собой право переходить на бумагу.
Также рассматривается возможность ввести единую систему аккредитации, которая будет распространяться сразу на несколько электронных площадок. Да и в целом, по всем типам площадок, законодатель надеется, что заказчики уйдут от избыточных требований при аккредитации.
Минэкономразвития изучает возможность определить нормативы затрат для госкомпаний. Однако устанавливать здесь какие-то общие пороги довольно сложно, предупреждает Росатом. Очень уж разные у компаний бизнес-потребности и соответственно объемы закупок.
Есть идея официально ввести институт каталога товаров, работ и услуг. Таким образом их названия и описания будут стандартизированы и ряд манипуляций с предметом закупки, когда он подстраивается под конкретного исполнителя, можно будет исключить. Но все и сразу в перечень внести просто невозможно, поэтому то что туда не попадет, будет оформляться в обычном порядке. В ГК «Росатом» уже существует практика ведения подобного каталога для атомной отрасли.
Корпорация МСП и Минэкономразвития подготовили проект постановления правительства, который предусматривает установку максимального срока оплаты исполненного договора, если он был заключен с субъектом малого или среднего предпринимательства. На это они предлагают выделить 30 дней. А с ФАС идет работа по выработке комплекса мероприятий, которые помогут конкретным МСП дорасти до уровня интересующих их госзакупок, если для соответствия требованиям им чего-то не хватает.
Росатом, в свою очередь, надеется убедить госорганы в необходимости проводить аудит потенциальных изготовителей требуемого оборудования еще до торгов. Под аудитом здесь подразумевается возможность удостовериться, что у изготовителя действительно есть средства для достижения поставленной цели, как производственные, так и денежные, и он не будет зависеть от авансов либо кредитов внешних организаций. Такой метод корпорация предлагает использовать только при закупке критического оборудования.
Правительство, Министерство финансов, Федеральная антимонопольная служба, прочие ведомства и экспертное сообщество единогласно признают: система госзакупок нуждается в реформах. Однако по ряду причин их подготовка требует времени - иногда куда больше, чем предполагалось изначально. На этом фоне особенно интересно выглядят некоторые процессы, отмечаемые в регионах.
Для повышения эффективности и прозрачности закупок необходимо полностью перевести их электронный вид, согласились все стороны - однако реформу пришлось отложить на год, на 1 января 2019 г., т.к. Федеральное казначейство признало: ни система, ни участники торгов еще не готовы к таким переменам.
В начале февраля премьер-министр РФ Дмитрий Медведев утвердил Правила формирования и ведения в единой информационной системе в сфере закупок каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и Правила использования указанного каталога. Предполагалось, что использование каталога станет обязательным с 1 октября этого года, однако в середине августа Минфин отказался от структуры, разработанной Министерством экономического развития, и предложил резко изменить правила формирования, ведения и использования каталога для его оптимизации в интересах заказчиков. Теперь его планируется ввести в эксплуатацию с 1 декабря, хотя эксперты выражают сомнение в возможности перейти на закупки по нему в столь короткий срок.
Пока многие изменения в закупочное законодательство на федеральном уровне раз за разом откладываются, в регионах складывается совсем другая картина.
"У нас во всем регионе была распространенная проблема, когда одни и те же товары проходили по разным кодам ОКПД2, - рассказали в комитете государственного заказа Правительства Хабаровского края. - Цены на них могли очень сильно различаться. Заказчики со своей стороны сами решали, какими техническими регламентами руководствоваться при составлении заявки, в этой области было очень много пространства для маневра. В то же время заказчикам сложно было получить полную картину по разбросу цен, они видели только часть картины. Каталог товаров, работ, услуг позволил решить все эти проблемы. Он позволил структурировать заказы, стандартизировать требования к предмету закупки в соответствии с действующими госстандартами, упорядочил ценообразование. Заказчики не могут предъявлять избыточных требований, повысилась конкуренция".
Пилотный проект по внедрению каталога товаров, работ, услуг в Хабаровском крае прошел настолько успешно, что разработку вывели на рынок: другие регионы могут приобрести каталог и установить его для осуществления своей закупочной деятельности с учетом особенностей местного ценообразования. До введения этого удобного инструмента на федеральном уровне остается еще не менее месяца - при условии, что его удастся запустить в ожидаемые сроки - а в отдельных регионах уже активно используют его преимущества.
Аналогичную картину можно наблюдать и с другими инструментами оптимизации закупок. "Многим разнопрофильным учреждениям требуются одни и те же товары и услуги, - отмечают в пресс-службе министерства конкурентной политики Калужской области. - Чем бы они не занимались, всем нужны канцтовары, всем бывает нужен ремонт и так далее. Отдельно нужно выделить закупки питания, учителя и воспитатели не обязаны разбираться в закупочном законодательстве, для них централизация - большое облегчение". Министерство конкурентной политики Калужской области взяло закупки на себя: оно объединяет заявки нескольких заказчиков на основе техзаданий, устанавливает обоснованную максимальную стоимость объединенной партии товара и объявляет тендер. Такая практика позволила в 2016 г. сократить индивидуальные закупки в 7 раз и сэкономить более 210 млн руб. за счет стандартизации и обоснованности цен. Централизация коснулась в том числе муниципальных закупок, для которых характерно большое количество однотипных заказов.
Малые закупки играют весьма значимую роль в общем обороте, ведь они нередко составляют более 50% годового объема закупок организаций (по данным исследования “Малые закупки. Три рубля - не деньги?!”, организованного “Фогсофт” и “Тендеры.ру” при поддержке аналитического центра “Интерфакс ProЗакупки”). Они требуют особого подхода с учетом своей специфики. Хорошим решением может стать электронный магазин с каталогом продукции, создаваемым самими производителями. Единого для России электронного магазина на данный момент не существует, но регионы активно внедряют этот способ закупок.
Организации, подведомственные правительству Москвы, размещают заказы в “Электронном магазине” – подсистеме Единой автоматизированной системы торгов города Москвы (ЕАИСТ). Эта подсистема интегрирована с “Порталом поставщиков”, на котором могут зарегистрироваться компании, желающие поставлять товары или услуги для московских бюджетников. По оценкам столичного департамента по конкурентной политике, запуск магазина позволил добиться снижения начальных цен более чем на 30%.
В Республике Татарстан аналогичный сервис за первые же месяцы работы привлек десятки местных производителей и позволил существенно увеличить процент продукции, закупаемой локально. Министр экономики Татарстана Артем Здунов высоко оценил роль портала закупок малого бизнеса в привлечении местных производителей, в т.ч. благодаря каталогу их продукции, доступному всем заказчикам.
Пока эксперты и разработчики обсуждают необходимость внедрения системы электронного оборота полного цикла, который позволит заказчикам, подрядчикам и субподрядчикам не только заключать контракты, но и наблюдать за ходом каждого этапа выполнения подряда, мгновенно оплачивать работы и обмениваться документами, в Московском регионе уже выражают готовность шагнуть в это будущее: в начале октября Мособлдума предложила перевести весь документооборот в цифру. Соответствующий пакет поправок от депутатов Подмосковья в ближайшее время рассмотрят в Госдуме и Правительстве РФ.
Сроки принятия многих поправок к 44-ФЗ предсказать трудно, тем более что лишняя спешка в этой области приведет только к необходимости внесения новых поправок - достаточно вспомнить переход ФГУПов и МУПов на закупки по 44-ФЗ, обернувшийся необходимостью сделать исключения для множества категорий таких учреждений. Но очевидно, что регионы готовы к переменам и готовы опробовать новые инструменты совершенствования системы закупок даже без директивы сверху.
Актуальные торги
Наименование и номер
Заказчик
Прием заявок
Цена, руб.
Прием заявок:
до 12.09.2019 г., 14:00
Цена не указана
Москва Город
Прием заявок:
до 12.09.2019 г., 14:00
Цена не указана
Москва Город
Другие новости
Эксперты ЭТП ГПБ приняли участие в «II неделе контрактных отношений и закупок» в Ульяновске.
Минсельхоз подготовил поправки в закон для контроля качества закупаемого продовольствия
В России могут ввести обязательное лабораторное исследование продуктов питания при госзакупках
Госкомпании не будут учитывать закупку строительства морских судов при расчете годового объема закупок у МСП
Объем госзакупок в сфере информационной безопасности в первом полугодии 2019 г. снизился
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИЙ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА И ГРАЖДАНСКИЙ РЫНОК ЗАКУПОК
Госдума рассмотрела законопроект о порядке списания неустоек с поставщиков по госзаказу
Минпромторг и МЭР усилят меры поддержки отечественных производителей телеком-оборудования
Тревожная информация содержится в очередном мониторинге закупок госкомпаний, составленном ФАС, Федеральным казначейством и Минэкономики. Отчет о результатах деятельности государственных компаний за первые 6 месяцев 2016 года уже направлен Дмитрию Медведеву. Из документа следует, что за полгода 96% закупок госкомпаний проводились на неконкурентной основе, из них 51% — это заказы у единственного поставщика, 45% — "иные способы". Причем последних зафиксировано 3,8 тысячи, в том числе особенно экзотические — "неконкурентная закупка" и "наш любимый способ закупок" (такие названия в документации использовали сами заказчики). В общей сложности, за исследуемый период в ЕИС было размещено закупок на 8,7 трлн рублей, из них только 28% (более 2,4 трлн рублей) проводятся в электронной форме. Более половины заказов сконцентрированы на трех площадках: РЖД, Газпромбанк и B2B-Center. Последнее, на чем акцентируется внимание в представленном мониторинге - это формальное выполнение квот на закупки малого бизнеса и недостоверность информации в отчетных документах.
Как известно, реформа закупочной системы стартовала в апреле 2016 года, когда премьер-министр выдал соответствующие поручения. В мае Минэкономики внесло в Кабмин поправки, согласованные с ФАС, но в Государственную Думу они так и не поступили. Таким образом, в законе, распространяющем действие на закупочную деятельность ГУПов и МУПов, упоминания о фондах и автономных учреждениях нет.
Как рассказывают специалисты, наиболее радикальные правительственные поправки в закон о закупках (пункт о переводе на электронные торги и закупок госкомпаний, и госзакупок) так и не дошли до Государственной Думы из-за действий крупных заказчиков, особое недовольство которых вызвало предложение перевести крупные закупки по на универсальные площадки заказов по , передать расчетные центры банкам и уменьшить размер и сроки блокирования средств на счетах. Как известно, эти проекты и на данный момент находятся на этапе согласования в главном управлении президента.
Таким образом, именно непринятие поправок в остановило реформу закупок государственных компаний. Как известно, поправки обсуждались 23 июня на совещании в Комитете по экономической политике Государственной Думы. Слушали сенатора Николая Журавлева, который озвучил письмо Сбербанка с критикой проекта. Также, по предварительным данным, против некоторых пунктов проекта выступает и ВТБ. Стоит отметить, что официальных комментариев по этому поводу ни от Сбербанка, ни от ВТБ нет.
На этой неделе на сайте Минэкономразвития была опубликована новая редакция поправок к , содержащая существенные изменения. В этом варианте предлагается разрешить корпорации малого и среднего бизнеса подавать жалобы в ФАС при нарушениях на торгах. Также, если государственные компании не выполняют лимит закупок у МСБ или предоставляют неправдивые сведения, то до конца года их можно будет частично перевести под действие закона .
Итак, в новом проекте содержится ряд уступок госкомпаниям. В частности, предусматривается лишь частичное ограничение перечня закупочных процедур, разделив их на открытые и закрытые конкурентные закупки у единственного поставщика и "иные способы", причем применятся они будут только в отношении закупок стоимостью менее 5 млн рублей. Войдите в долевое строительство дома в городе Липецк.
На площадке "Сбербанк-АСТ" заявили, что считают этот вариант изменений сырым, непроработанным и таким, что не способствует конкуренции. А некоторые специалисты утверждают, что предлагаемые меры больше подходят под определение экспериментальных, которые помогут протестировать работоспособность новых норм. И только потом можно говорить о распространении их на другие сегменты рынка закупок.